中国普法网记者 秦平


　　海淀区委、区政府已开始对圆明园事件进行全面调查，并于昨日公布了初步情况。这一举动表明了政府的一种积极的态度，但是不是解决问题的治本之举呢？

　　圆明园是国家的而不是地方的

　　海淀区政府积极介入调查其实已触及到了事件的本质———圆明园的归属问题。南京大学法学院专门研究公产的专家肖泽晟副教授在谈到这个问题时说，圆明园事件并不是一个独立的事件，它带有普遍性。这种具有文物性、遗产性价值的供公众使用的公园，我们首先应该明确它们是国家的，而不是地方的。我们现在在实际操作中采取的都是地方管理的方式，但这种管理的性质、权限都不清楚，也没有明确的法律来规范，仅有的只是一些地方性的法规或规章，这就很容易出现权力越位、缺位、权责不明、公产使用“地方化”和“贵族化”等问题，甚至可能为了追求地方经济利益而出现对公园进行破坏性开发与利用的问题。
　　肖教授认为，国有公园所承载的全国性的公共利益应当由谁来维护，是我们应当首先考虑的问题。比如，公园管理处对公园大兴土木，要经过谁的审批？公园门票价格上调是应该举行地方性的听证会，还是全国性的听证会？像圆明园这样的公园作为国家公产，与国有的经营性资产(也称国家私产)是有很大区别的，其管理权属，包括门票定价权、公园特别使用许可权等，只能归于中央。国家可以授权或委托地方政府管理，但中央政府负有监督的职责，中央政府必须确保公众的利益不被地方政府的地方利益，甚至公园管理者的小集团所侵犯。至于国家如何监督地方政府或公园的管理者，则需要全国性的立法来加以明确。
　　另外，当公园管理者或者经营者实施了损害公共利益的活动时，必须允许公众或社会团体提起公益诉讼，方能有效地制止那些对公园进行破坏性开发和利用的活动，但这种公益诉讼制度是需要通过国家制定法律来建立的。
　　肖教授认为，海淀区政府出面对圆明园事件进行全面的调查，是我国现行公产管理体制的产物，他认为这样的体制不能从根本上解决国有公园使用“地方化”、“贵族化”以及对国有公园进行破坏性开发和利用等带有全国普遍性的问题。

　　公园管理处行使警察权和经营管理权

　　北京大学法学院陈端洪副教授认为，公园管理机构从完整的意义上说具有两种不同性质的权力，一是警察权，二是经营管理权。为什么它具有警察权呢？因为公产的使命就是供公众使用，法律给以公法上的特别保护，比如，制定并执行处罚规则。这是本质意义上的警察权，来源于行政主体的授权。警察权不仅是公园管理机构对付游客的手段，也是制约自身的制度，如果由于其过错，不管是故意还是过失使公产遭到破坏的话，它应该承担责任，如果造成他人损害，应该承担赔偿责任。
　　由于公产是一种财富，所以管理机构除了行使警察权外还行使经营管理权，可以谋求经济效益。但是这不是目的，而且有一个底线，那就是不妨碍公共使用的使命。
　　对于管理处实施圆明园工程属于行使什么性质的权力这个问题，陈教授认为，应该属于警察权，即保护公产的权力。但是，有人怀疑其用意在于经营，或者说为自己争取更大的经营权。目前的争议在于，该工程是否有利于加强公园在实现公众使用目的方面的能力。管理处认为其目的正在于此。然而，公众，特别是专家认为该工程破坏了公园的生态环境和文物原貌，损害了公园的使用价值。从法律程序上，如果没有经过评估和招标，无疑构成违法，不能简单地补一个评估就完事。即便事后证明是科学的决策，如果公众不认同，也不宜继续，因为圆明园是一种文化，是一种传统，公众的使用不同于对一般公园的使用。管理处的基本使命是保护公园，其经营权是派生的次要的权力，不能妨碍其履行基本职责。