法制日报记者 林清雄

    本年度全国职称评审报名工作正在进行当中，申报中级、高级职称者需持有全国职称外语考试合格证书。在现行人事制度下，对于全国各企事业单位的许多专业技术人员来说，要通过职称评审，必须通过全国职称外语等级考试。行政许可法实施后，设置这个“外语槛”还合法吗？记者就此采访了中国政法大学行政法研究所副所长何兵博士。

能让社会和个人选择的事项交给社会和个人选择
职称外语考试设定不合法

　　“我的专业和古汉语关系密切，与英语水平没有必然联系，可职称评定不考古汉语考英语，真是荒唐！”这是北京某中医研究所牛大夫的抱怨。对于一个中医师来说，更重要的是汉语，而不是英语。华佗不懂外语，扁鹊也不懂英语，可他们却是医圣。像牛大夫一样抱怨职称评审“一刀切”要求通过职称外语考试的不在少数。但是，由于职称直接关乎一个人的晋升、工资、住房、社会评价等实际利益，各企事业单位的许多专业技术人员不得不参加全国职称外语统一考试。今年4月11日，又有上百万考生应战全国职称外语考试。人民网就此次考试做了一项调查，多数网友认为全国职称外语考试不合理应取消。
　　何兵博士认为，设置“外语槛”严重不合理。它的实质是在知识领域实行计划经济，是计划经济的一种“余毒”。不管社会需要不需要，不管本人愿意不愿意，想获得职称的人，必须参加外语考试，必须具备外语知识。从实践来看，许多参考人员仅仅是出于应付考试来学外语。外语对于他们的生活和工作一点作用都没有。这种外语考试，浪费了考生的精力、财产，而无实益。
　　“起大早背单词，背了忘，忘了背。”这是年长者应试的苦恼；“熬夜复习，花去大量时间和精力，无法安心搞业务。”这是一些青年人的诉苦。但这些的付出，仅仅是应付考试而已。何兵说：“什么样的知识对其本人有益，本人最具有确定权。一个单位需要什么样的知识人材，单位最具有确定权，但他们的选择权全部被国家垄断了。这和行政许可法的精神完全背离。行政许可法的一个精神是，能让社会和个人选择的事项交给社会和个人选择，而目前的外语职称考试显然将这种选择权垄断在国家手中。”

部门规章不得设定应当由国家统一确定的公民资格的行政许可
职称外语考试依据不合法


　　自1999年始，按照人事部的有关规定，职称外语考试实施全国统一大纲、统一命题、统一组织的考试制度，而考试成绩按各专业技术职务条例规定，则是评审职称的条件之一。成绩合格者持有合格证书，又具备其他条件，可以申报职称评定，成绩不合格者则被排除在职称评定范围之外。
　　按照职称外语考试的这个性质，何兵认为，现行的全国职称评定、职称外语考试属于行政许可的范畴，属于行政许可法第十二条第三项所规定的关于公民资格、资质的认定的事项。行政许可法第十五条二款规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其它组织的资格、资质的行政许可。”法律在此将资格、资质的行政许可设定权上收，不允许地方和部门对此进行限制。法律之所以如此规定，是因为资格和资质的认定和许可，直接涉及到公民宪法上的劳动权和企业的用工权。在任何一个领域实行资格证书制度和资质证书制度，任何一个未获得此项资格和资质的人员的劳动权将被剥夺，他们将无法进入特定的领域。从企业角度来说，即使他们认为某人的条件已经符合企业的用工条件，也无法雇佣这些人员。资格、资质证书制度的推行，直接涉及到公民的劳动权和企业的用工权，必须慎之又慎。
　　“行政许可法实施后，现行的职称外语考试从设立到实施都有违反行政许可法之嫌。”何兵说，“理由在于，将外语考试与职称挂钩的依据是人事部部委规章。行政许可法的一个重要突破就是取消部委的行政许可设定权。只有国家法律和国务院法规可以设定公民资格资质许可。部委自行设定的资格证书制度在行政许可法实施后，除非属于国务院本次保留事项，一律无效。将外语作为职称评定的条件必备条件，除非有明确的法律法规为依据，否则都是违法的。

人事部门称全国职称外语考试是公共服务，将一如既往地进行。专家质疑：
若是公共服务就得与职称评审脱钩


　　记者致电人事部职称处时，一位工作人员说：“全国职称外语考试是一项公共服务，今后将一如既往地进行。”
　　“如果将职称外语考试界定为一项公共服务，那么，就必须将外语考试与职称评定脱钩。否则就是将外语职称考试作为行政许可的一条附加条件。”何兵指出，“既然职称评定属于国家对于公民资格和资质的认定，是一项行政许可，就必须要有国家法律和国务院法规为依据。将外语考试与职称挂钩除非有法律法规为依据，否则就是非法。因此，任何政府部门实施资质资格评定，将外语作为必考内容，必须提供法律法规依据。”
　　他进一步指出，从行政许可法角度而言，行政许可的条件是法定的，而不是可以自行设定的。作为实施部门，无权在实施行政许可的过程中，自行增设行政许可，不得增设违反上位法的其他条件。对此，行政许可法第十六条有明确规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出具体的规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”“如果国家实施资格和资质证书制度，必须由国家法律和国务院法规规定，其许可的条件也只能由国家法律和国务院法规规定。如果法律和国务院法规没有规定必须进行外语考试的，任何部门不得将外语考试作为行政许可的附加条件。”
　　此外，如果外语职称考试是一项公共服务，就必须允许公民自愿选择是否接受这项服务。服务岂能让他们必须接受的？这不是服务，而是强制。
　　按照人事部门的说法，职称外语考试将“一如既往地进行”，那么其中不合理之处是否也将“一如既往”地存在下去？地方的做法显示着职称外语考试制度正在松动。今年6月上旬，山西省下发职称改革意见，今后职称外语考试不再作为一项必要条件，而只作参考，职称外语考试合格证的期限不再受3至4年的限制；广东也于上个月取消了职称外语考试合格证期限限制。
　　对于这样的改革，何兵认为“这一改革的方向是正确的，但‘革命不彻底’”。
　　“从全国职称外语考试出发，全民族必须全面反思现行的外语考试法律和政策，包括大学的四、六级外语考试、硕士、博士外语考试。”这样的感慨源于何兵针对大学生的学习时间而做的一项调查。大部分学生称，他们的近一半以上的时间用在外语上。
　　“这是一个事实，一个让人震惊的事实，一个让人痛心的事实，一个数年来被人们所忽视而现在再也不能忽视的事实。现行的外语考试体制，必然导致学生没有时间学习专业知识、汉语知识以及其它必备的知识。”何兵对此表示担忧。他呼吁有关部门应全面检视现行的外语考试制度，这关涉到保存中华民族语言文化的极其重大的事件。民族语言文化是一个民族赖以维护民族生存和团结的重要支柱，对此国家应给予高度的重视。

 职称外语考试的法制沿革

　　从1986年始，我国的职称评定工作就与一定的外语水平有联系。在全国企事业单位首次专业技术职务评聘工作结束后，为了完善专业技术职务聘任制度，使评聘专业技术职务转入经常性工作，1990年，人事部发出《企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定》的通知(人职发[1990]4号)，其中规定：各企事业单位可以根据专业技术工作的实际需要，开展经常性的专业技术职务评聘工作。相应的外语水平作为评聘专业技术职务基本任职条件之一。
　　1991年，人事部又印发了《关于在专业技术职务评聘工作中严格掌握外语条件的通知》，评聘专业技术职务，必须按照专业技术职务试行条例有关规定，严格掌握外语条件。总的原则是，有些应该有较高要求的，有些应该有一般要求，也有一些可以不做要求。
　　那时，职称外语水平测定还不是全国统考，而是由各地、各部门自己组织测定。真正确立全国职称外语考试统考制度的，是1998年7月人事部《关于专业技术人员职称外语等级统一考试的通知》的发出，其中规定从1999年开始，实行全国专业技术人员职称外语等级统一考试。
　　此后，职称外语考试就实行全国统一大纲、统一命题、统一组织的考试制度。而考试成绩作为衡量专业技术人员业务水平和晋升专业技术职务的条件之一。专业技术人员担任或晋升相应专业技术职务，须取得相应职称外语统一考试合格证书。
　　职称外语统一考试的语种分为：英语、日语、俄语、德语、法语、西班牙语。考生可根据自己所从事的专业工作，任选一种语言及类别应试。《专业技术人员职称外语等级统一考试合格证书》在全国范围内有效，其中A级证书有效期为4年，B、C级证书有效期为3年。过了有效期，就得重考。
　　全国职称外语考试从诞生到发展，经久不衰，到现在已是我国参考人数最多的考试项目之一，但它同时也遭到一些考生及社会人士的质疑。

本报7月7日八版报道的《职称外语考试涉嫌违反行政许可法》引起强烈反响，三大门户网站之一搜狐网的网友展开了激烈的讨论。记者从人事部新闻处获悉，人事部正在研究职称外语考试的相关问题，不日将向社会公布结果。
　　在随后的采访中，记者得知，鼎鼎大名的北大法学院贺卫方教授1997年申请评审教授职称时未能评上，原因之一就是他拒考职称英语。“我觉得自己的英语水平已经很高了，用那么低水平的考试来考我，有一种被羞辱的感觉。”贺教授说。那时，贺教授已经有多本译文著作，如《比较法律文化》等。1999年，贺卫方参加了职称英语考试，并评上教授。
　　北京师范大学管理学院公共管理专家王建民教授说：“过去对国有企事业单位，评职称要求考外语有其合理性，但目前国有企业、事业单位都在改制，实行聘用制，用人已经个性化，评职称考外语却还在做”一刀切“要求，这显然就是矛盾。而‘一票否决’(过不了英语就与职称无缘)是绝对错误的。”
　　王建民教授指出：“是否要求外语水平，每个单位根据自己工作的需要自己掌握，个人对外语有需要，他自己会去学，政府没必要去管，也管不了。”王建民认为，可以采用加权平均的方法，外语只占一定比例，如果外语不好，但其他成绩突出，最后加权平均起来，总分照样很高，并不影响评职称。
　　人事科学研究院副研究员李建钟博士说，根据1986年国务院《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》(国发[1986]27号)，职称是国有企事业单位内部设立的专业技术职务，是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位，不同于一次获得后而终身拥有的学位、学衔等学术、技术称号。因此，职称评定以及与之相配套的职称英语考试等属于国有单位的一种内部管理行为，而非公共服务或公共管理行为。从实际情况看，当前职称评定和职称英语考试的对象和范围已超出国有单位的界限，但这只是人事制度改革过程中的一种尝试，其中很多做法还需要进一步思考。
　　李建钟博士认为，行政许可法实施后，在资格考试方面，最迫切需要解决的问题是解决执业资格考试过多过滥的问题。长期以来，很多地方和部门利用行政权力设置准入性执业资格，严重侵害了个人自由择业权和企业自主权用人权，提高了人才流动的成本和风险，不符合中央提出的促进就业政策精神，应尽快按照行政许可法的要求予以清理。对不涉及社会公共利益和公共安全的职业，其执业资格考试应坚决废止。